在云服务市场中，超大型云服务提供商惯用云信用额度与数据出站费用的定价模式吸引客户。然而，高面值、大范围的云信用额度筑高了市场壁垒，高昂且具有不确定性的数据出站费用加强了客户锁定效应，两者的结合不仅削弱了竞争对手的竞争能力，也损害了消费者利益，造成了竞争损害。由于定价模式的垄断风险难以被认定为典型垄断行为，且反垄断需在产业发展与维护竞争秩序之间保持平衡，因此，应针对云服务行业属性、风险阶段适用梯次监管而非事后规制路径。在梯次监管路径下，算力资源因无法满足要件不能作为行业必需设施，临时措施与经营者承诺则能够达到监管云服务的及时性、预防性、救济性目标。实践中，临时措施与经营者承诺所包含的救济措施应重点关注以下几种：提升云服务的价格透明度、推动云服务提供商之间的互操作性、实现云服务之间的可携带性。

引言

在人工智能时代，向云计算服务提供商购买服务、构建数据中心、使用公开可用的超级计算机，是获取计算资源的三种主要方式。由于构建数据中心为资本密集型项目，公开可用的超级计算机灵活度低且商业适配性差，因此，购买云计算服务成为生成式人工智能产业链上基础设施层的重要一环。当前，云服务市场的市场集中度逐步升高，引起了多个国家、地区反垄断执法机构对于人工智能供应链市场的结构性垄断担忧。根据全球市场观察机构synergy research group于2024年2月初分享的数据，亚马逊、微软、谷歌共占全球云基础设施服务市场近66%的份额。2023年7月，欧盟委员会对微软启动调查，审查其是否基于云的通信协作产品teams与自身占据稳固地位的生产力应用程序进行捆绑。2024年年初，欧盟委员会宣布对微软与openai的合作关系进行调查。与此同时，美国联邦贸易委员会要求相关企业提供“微软—openai、亚马逊—anthropic、谷歌—anthropic”合作关系相关的信息。

然而，云服务市场的垄断风险不仅在于市场结构，还在于云服务提供商的定价模式。对云服务市场垄断风险的担忧，往往笼统指向整个市场，而未明确指出市场中哪个环节、哪些行为面临这些风险。为更好地应对生成式人工智能发展带来的挑战，应针对云服务市场的具体方面进行更为细致的风险分析。云服务通常被划分为三种服务模式：基础设施即服务、平台即服务、软件即服务模式，而无论哪种服务模式，都离不开定价这一基础环节。在英国通信管理局（以下简称ofcom）对亚马逊云服务（asw）的市场研究中，ofcom指出：云服务提供商的定价模式与技术限制使得企业客户难以更换云服务提供商或使用多个云服务提供商。但在云服务市场多个重磅合作关系建立的新闻报道下，与云服务定价模式相关的讨论似乎被掩盖了。因此，本文从云服务的定价模式出发，分析定价模式中蕴藏的垄断风险及其导致的竞争损害，并回答三个问题：在当前面临云服务定价模式导致的垄断风险时，应选择事后调查追责路径还是其他路径？在工具选用上，将算力作为必需设施是否能应对得宜，抑或要选择其他工具？哪些具体的救济措施能够用来阻止云服务定价模式垄断风险的进一步扩大？

一、云服务定价模式的垄断风险及竞争损害

价格是竞争中最有形、最可衡量的参数，是反映市场健康状况和潜在竞争风险的关键指标，因此，企业（尤其是市场份额较高的大企业）对价格的制定、调整方式均会影响市场运行状况。在云服务市场中，几家超大型云服务提供商占据了超50%的市场份额，其定价模式影响了市场竞争局势。接下来笔者对云服务定价模式中蕴含的垄断风险进行分析，并说明此种垄断风险可能导致的市场竞争损害。

（一）

云服务定价模式的垄断风险

总体来看，虽然下游企业客户通过“按需获取、按使用付费”模式获取云服务，但由于云计算资源的特殊属性，出现了两种特别的定价模式：一是云信用额度模式，二是数据出站费用模式，这两种定价模式蕴含着垄断风险。需要强调的是，本文所讨论的定价模式使用主体为超大型云服务提供商，中型、小型云服务提供商不包含在内。

1.云信用额度筑高市场壁垒

云信用额度（cloud credits）允许客户在限定时间内免费使用服务，能够为诸多企业带来效率提升的积极效果。云信用是云服务提供商以服务额度形式提供的一种使用优惠，其额度包括两种：测试类云信用额度、支持类云信用额度，本处指的是后者。支持类云信用额度主要由大型云服务商提供给初创企业等具有高创新潜力的用户，有效期从几个月到几年不等。例如，在谷歌云信用额度的支持下，初创公司可以在谷歌云上构建、测试和部署其应用程序和服务，而无需立即支付所用资源的费用。谷歌云额度的价值会根据初创公司所处的阶段以及他们申请的具体项目而有所不同，初创公司最多可获得20万美元的谷歌云额度，人工智能初创公司最高可获得35万美元。在这种优惠手段下，不确定自身云服务需求的客户或因昂贵服务费用望而却步的潜在客户，就可能因为较高的信用额度而尝试云服务。因此，对于初创企业来说，云信用额度能够降低其云服务使用成本，提升其运营效率。

超大型云服务提供商的高信用额度，起到了提升市场准入、扩张壁垒的负面竞争效果。尽管大部分云服务提供商都在提供云信用额度，但小型云服务提供商往往难以提供与超大型云服务提供商同等面值的额度；即使部分云服务提供商能够提供和超大型云服务提供商同等面值的云信用额度，也可能无法向同等数量的客户提供此种额度。因此，在较高云信用额度的吸引下，客户更多地选择超大型云服务提供商，这触发了客户“锁定效应”。申言之，客户一旦接受信用额度，就可能被锁定在该服务商的生态系统中。这不仅是由于单一服务商的使用“惯性”，更是因为企业使用云服务的特殊性——必需投入数据等资源才能使其正常运行，企业要退出需承担较高退出成本。在此背景下，对于中小型云服务提供商而言，超大型云服务提供商提供的高信用额度构筑起了市场准入及扩张的“资金壁垒”，处于初创或成长阶段的云服务提供商难以在市场中公平地获取客户。而且，超大型云服务提供商往往在多个相关数字市场开展业务，如微软同时在云市场与办公软件市场占有重要地位，其信用额度方案可能将同一服务商不同市场板块的产品与服务消费关联起来，形成多样化服务组合，这样能更加吸引客户。与之相对，中小型服务商因无法利用此种折扣策略，想要进入市场或在市场中扩张的难度就随之加大。

因此，虽然云信用额度能够为云服务的初级使用者提供优惠、提升客户生产经营效率，但此种效率提升无法掩盖其带来的负面竞争效果。特别是具有市场支配地位的云服务提供商，若长期使用此种云信用额度，将对市场竞争造成更大的损害。

2.数据出站费用加强锁定效应

数据出站费用（data egress fees）也称“数据外传费用”“出站流量费用”，是针对想要将数据向外部传输的客户收取的一种费用，往往数额巨大且难以在先预判。数据从云服务平台向外部传输包括几种情况：一是向另一云服务提供商传输，二是向企业本地基础设施传输，三是作为企业日常运营环节向其终端用户传输。与基本为免费的入站相比，企业想要实现数据出站需要向云服务提供商支付一笔不小的费用。例如，2017年苹果公司在asw上花费的出站费用达到5000万美元，约占当年云服务总账单7.75亿美元的6.5%。由于较为特殊的事后计费方式，即客户在想要启动数据迁移、明确数据传输规模时才能获知具体费用，数据出站费用成为一种在经营上无法预估的“隐形成本”。一方面，企业在与云服务提供商签约时，难以预判未来的数据传输需求；另一方面，尽管服务商公布了价目表，但数据出站费用的定价结构与传输的千兆字节数成比例，加之企业无法预估数据传输量，使得在日常经营中，企业也难以预判数据出站会产生的费用。可以说，对于企业客户而言，数据出站费用具有很强的不确定性。

难以预估的巨额数据出站费用降低了客户转向竞争对手的意愿，形成了“锁定效应”。在当前出站费用的计算模式下，无论是将自身业务数据迁移出一部分到其他云服务提供商，还是将整体业务转向自身开发的基础设施，均面临高昂的成本。这既增加了客户脱离当前云服务提供商的难度，也增加了客户同时、一体化使用多家云服务提供商的难度，促使企业留在初始云服务提供商处，强化了云服务选择上的“单一归属”现象。然而，有调查显示，数据出站费用水平似乎与仅用于云出站流量的带宽使用直接成本脱节，超大规模云服务提供商将大量网络成本（数据中心、服务器等相关成本）转嫁为每千兆字节出站数据的费用。因此，巨额的数据出站费用并非根源于数据出站所需的技术成本，而是云服务提供商的用户锁定战略。利用不确定且高昂的费用，云服务提供商阻止了客户转换服务商或实施“多云策略”。而当数据出站费用与云信用额度相结合时，客户因几乎零门槛的入站价格获取了超大型云服务提供商的算力资源，又因高门槛的出站费用被锁定在超大型云服务提供商中，至此，市场中的其他竞争对手便难以通过正当方式获得客户青睐，市场竞争被扭曲。

虽然部分主要云服务提供商声称取消了数据出站费用，但实际附带严格限制，并未减轻对用户的锁定效应。2024年1月、3月，谷歌和亚马逊相继宣布取消数据迁移到其他云服务提供商或本地部署时的出站流量费用，看似为客户提供了更多的选择，但并未使客户从云端迁出变得容易。这源于两个方面：第一，谷歌和亚马逊的数据免费出站政策均附加了严格的条件——单向、永久性的数据迁移。谷歌在传输步骤中写道，“如果您未终止相关google cloud服务的协议，则不符合免费数据传输计划的资格”。第二，免费的数据出站具有时间限制，应在60天期限内结束，数据出站费用会以抵扣的形式计入最终账单。申言之，若想要迁移部分数据或实施多云策略，仍需要支付高昂的数据出站费用。可以说，谷歌和亚马逊的这一免费政策更像是应对欧盟反垄断审查不得不作出的让步，而非促进市场竞争的良策。在整体的云服务市场中，数据出站费用及其带来的云服务提供商切换障碍、多云部署障碍，仍然存在。

（二）

云服务定价模式导致的竞争损害

对垄断风险进行监管需要明确其是否存在竞争损害，只有存在竞争损害，反垄断法才能够适用。概括而言，竞争损害体现为共谋效应和排他效应两类标准，但此种标准较为抽象，在具体行为中，需根据多种因素来判断损害是否存在。通过对云服务定价模式垄断风险进行分析，能够总结出其具体的竞争损害表现在以下两个方面：

1.削弱竞争对手的竞争能力

超大型云服务提供商的定价模式形成锁定效应与高市场壁垒，导致竞争对手竞争成本增加、吸引潜在客户的可能性降低，削弱了竞争对手的竞争能力。

其一，增加竞争对手的竞争成本。在一般定价模式下，市场中的云服务提供商能够通过正常经营方式形成自身的云服务生态，吸引下游客户。然而，在当下的定价模式下，中小型云服务提供商若想获得客户的青睐，需要被迫跟上超大型云服务提供商的脚步，提供较大面值的云信用额度。但一方面，部分云服务提供商没有能力提供此种信用额度；另一方面，有能力提供信用额度的中小型云服务商，很可能无法提供和超大型云服务提供商相同面值、相同客户范围的额度。调查显示，尽管超大规模云服务提供商之间的云信用额度金额通常相对可比，但这些金额可能是小型服务商的十倍之多。可以说，在较高的云信用额度下，超大型云服务提供商的竞争对手只有增加投入成本，才能够与市场中现有的大企业竞争，这在增加竞争对手经营成本的同时，还延长了竞争对手实现盈利所需的时间。

其二，降低竞争对手吸引潜在客户的可能性。这里的潜在客户分为两种，一是未使用过云服务的客户；二是已经在使用某种云服务，并想要尝试多云策略，以将一部分业务分到其他云服务提供商的客户。在较高云信用额度的作用下，超大型云服务提供商的竞争对手会损失大量第一种潜在客户，但仍有获得第二种潜在客户的机会。然而，高昂的数据出站费用成为企业构建多云架构的一大难题，虽然目前部分云服务提供商推出了免费出站计划，但并不能覆盖多云客户，因为多云客户并不是要从当前的云服务提供商中永久、完全退出。这使得第二类潜在客户也很难通过多云策略使用市场中其他云服务提供商的服务，尤其是那些规模较小的客户以及存储数据比例较高的客户，因为这些客户的商业策略更容易被高昂的云服务费用影响。可以说，超大型云服务提供商利用两种定价模式的结合，降低了其竞争对手吸引潜在客户的可能性，起到了排挤竞争对手的反竞争效果。

2.损害消费者权益

在反垄断分析中，对消费者的损害，很大程度上也就是损害竞争，消费者利益可以作为垄断行为的认定标准。云服务虽然针对企业客户，但企业客户的经营选择与终端消费者利益息息相关，相对应地，云服务定价模式的垄断风险也可能会对消费者造成不利影响。

云服务定价模式因妨碍客户行使自由选择权，而产生损害消费者福利的负面效果。多云策略是减少客户对单一云服务提供商产生依赖的重要途径，有部分人工智能企业已采用该战略。例如，据报道，最大的独立大型语言模型提供商之一anthropic，已与三大主流提供商（微软、亚马逊、谷歌）签订了云计算服务协议。在多云策略下，企业既可以针对同一工作内容选择多个云服务，也可以针对不同的工作内容选择不同的云服务。在大多数情况下，多云策略以“隔离式”方式实施——客户使用多家服务商，但针对不同工作内容。然而，云服务定价模式导致的高昂出站费用，使企业一旦选择某一特定云服务提供商，就难以再尝试其他云服务。从企业发展角度来看，云服务定价模式限制了客户以自身最具效率方式进行经营的能力，并抑制了企业提升产品、服务质量以及创新的脚步。这将对消费者利益造成损害：一方面，市场竞争格局固化，超大型云服务提供商市场竞争优势加强，可能会提升价格、降低质量，那么处于终端的消费者就要承担企业增加的云服务成本，即消费者面临的商品、服务价格升高。另一方面，若客户是通过购买云服务向终端消费者提供云服务的应用程序运营商，则定价模式对云端转换的限制将使企业较难保障数据可携带权等消费者基本权益的实现。

二、应对云服务定价模式垄断风险的路径选择

在云信用额度、数据出站费用双重定价模式的作用下，市场竞争被排除、限制。但作为开发生成式人工智能的重要基础资源，云服务行业还处于发展的重要阶段，因此，为应对云服务定价模式的垄断风险，应找到适合的监管路径，以在促进产业发展与优化竞争秩序之间达到平衡。

（一）

事后规制路径的不适配性

反垄断法规制主要表现为“调查追责”程序，即在反垄断执法机构发现线索或接到举报后，对存在竞争损害的行为进行调查，调查结束后对确违反《反垄断法》的行为进行惩罚。与在调查前、调查过程中适用的其他反垄断工具相比，执法机构经过完整的调查过程后发布处罚决定书，是一种事后规制路径，这也是我国反垄断执法中最常用的路径。然而，对于当前云服务的发展阶段而言，传统事后调查追责模式存在不适配之处。

1.云服务定价模式难以被认定为典型垄断行为

云服务定价模式虽通过免费试用或高昂收费产生客户锁定效应，但其特殊的商业逻辑与成本结构使得传统反垄断法规制路径面临困境。无论是作为滥用市场支配地位行为中的忠诚折扣、掠夺性定价，抑或是不公平高价，现有认定标准均难以直接适用，执法机构面临规制难题。

（1）云信用额度难以被认定为忠诚折扣、掠夺性定价

作为一种允许客户完全免费使用服务的定价模式，云信用额度难以被认定为“忠诚折扣”（loyalty rebates）。从本质上看，云信用额度是一种为吸引潜在客户而制定的折扣策略，因同为折扣行为，并会产生较强的锁定效果，便产生了云信用额度是否能被认定为反垄断法上的忠诚折扣行为的疑问。忠诚折扣是经营者对从其处购买或者大量购买的客户承诺的一种折扣形式。美国判例法历来将忠诚折扣视为一种促进竞争的商业行为，而欧盟法院则一再裁定忠诚折扣是扭曲竞争的非法手段。我国在2016年的“利乐案”中首次对忠诚折扣行为予以认定：根据《反垄断法》第17条第（七）项，国家工商总局将忠诚折扣认定为“其他滥用市场支配地位的行为”。在该案中，国家工商总局认定了两种忠诚折扣行为：追溯性累计销量折扣和个性化采购量目标折扣。两类折扣存在一个共同点——均需要客户在一定时期内的购买量（累计购买量或目标采购量）达到某种标准。也就是说，忠诚折扣以客户的购买行为为前提，只有存在真实的购买行为，才有可能获得商家的优惠。与之相比，云信用额度与忠诚折扣的重要差异在于，其允许客户在一定期限内（几个月或者几年）完全免费消费云服务。若从忠诚折扣角度分析，这相当于是对全部用量与金额实行忠诚折扣的极端情况，在实践中，难以将其认定为反垄断法上的忠诚折扣。

云信用额度也难以被认定为“掠夺性定价”。超大型云服务商提供的云信用额度能够给予客户一段时期内的“免费”服务，从而也存在云信用额度是否能够构成掠夺性定价的疑问。在我国《反垄断法》中，关于掠夺性定价的表达十分简单，即“没有正当理由，以低于成本的价格销售商品”，但在实践中，掠夺性定价的认定却十分复杂。一般而言，掠夺性定价要取得成功，需要经历两个阶段：一是以排挤竞争对手为目标的低价销售阶段；二是提高价格水平以获取垄断利润的补偿阶段。但从云信用额度的本质来看，其首先便不符合第一阶段的“低于成本”。一方面，云信用额度本质上是云服务商用来吸引客户的促销工具，是在试用或早期使用阶段的额度让利，但并未在服务价格本身上进行优惠。另一方面，从成本角度来看，云服务商提供信用额度的成本通常计入营销成本而非服务运营成本。换句话说，这种让利不包含在服务提供成本之内，那么也就不能说，给予额度的行为不合理地降低了提供服务的价格。因此，超大型云服务商使用的云信用额度难以通过滥用市场支配地位行为下的掠夺性定价情形加以规制。

（2）数据出站费用难以被认定为不公平高价

数据出站费用因定价高昂产生锁定效应，但其难以被认定为“不公平高价”。反垄断法上不公平高价认定的核心在于“不公平”，根据《禁止滥用市场支配地位行为规定》第14条，“不公平”价格的认定主要通过横向、历史对比和成本考量进行。

首先，从横向比较角度看，数据出站费用很难被认定为“显著偏离合理水平”。由于在经营过程中，超大型云服务商数据出站费用的历史定价较为稳定，因此本处通过横向比较方法进行论证。横向比较将一个垄断企业的产品或者服务的价格与具有可比性的同类产品或者服务的价格进行比较，以判断价格的合理性，其适用具有一个前提——行业内存在一个公认的合理价格范围。然而，主要云服务提供商的数据出站费用在定价方面存在巨大差距，规模较小的服务商往往提供更低的数据出站费用，以吸引那些担心大型云服务商高昂费用的客户。这意味着，在当前云服务行业中，数据出站费用的定价处于“野蛮生长”阶段，云服务商根据自身情况制定商业战略，较小的云服务商多选择通过降低数据出站费用获得更多客户，较大的云服务商则更多选择通过制定高出站费用锁定客户，但这并不绝对。也就是说，行业中通过市场竞争并未形成一个公认的合理价格区间，这使得执法机构无法对超大型云服务商的数据出站费用进行横向比较，也就不能认定超大型云服务商的数据出站费用显著偏离了合理水平。

其次，从成本角度看，数据出站费用也很难被认定为“不公平”。法国竞争管理局（autorité de la concurrence）的调查显示，云服务商收取的数据出站费用不仅包括与流量相对应的迁移费用，还包括大量基础建设成本，即与数据中心、服务器、光纤、带宽等相关的成本。这使得数据出站费用与需要迁移的数据流量有关，但又不完全有关。从这一角度看，数据出站费用可能远高于客户迁移数据的成本。但作为生成式人工智能产业的基础设施层，云服务具有显著的规模经济属性。因为提供云服务需要投入高额固定成本，服务商的客户基础越庞大，其资源优化能力越强。规模经济的特征使云服务商可以通过将固定成本分摊到大量交易中，促进产出增长，推动新技术的应用普及。在这种情况下，计算合理成本比较艰难。而且，亚马逊、谷歌相继取消数据出站费用的行为也使将此种定价模式认定为不公平高价的难度增加。虽然亚马逊、谷歌的取消政策附严格条件且带有明显的规避审查倾向，但这影响了数据出站费用的持续时间。持续时间是判断垄断高价的重要考量因素，反垄断法规制不公平高价行为，通常指向经营者持续性、系统性地利用市场支配地位获取远超竞争水平利润的行为，对数据出站费用的附条件取消影响了价格持续时间这一重要判断因素的成立。因此可以说，超大型云服务商采用的高昂数据出站费用难以被认定为不公平高价。

2.反垄断应在产业发展与维护竞争秩序之间保持平衡

在云服务市场中，不合时机的反垄断介入将增加“误差成本”，抑制产业发展动力。一般而言，反垄断执法机构仅在有充分证据表明某一行为实际或可能对竞争造成损害时，才会采取执法行动。这一传统做法体现了反垄断执法的“误差成本框架”，该框架通过设定适当的举证门槛，力求将“误判违法”（false-positive）和“误判合法”（false-negative）的误差成本降至最低。在云服务市场发展初期，定价模式的竞争效应存在高度不确定性，这使得较为强力的反垄断调查追责程序可能导致显著的“误判违法”，抑制企业进行促进产业发展、提升经济效率的行为。此种抑制体现在两个方面：一是对市场中现有创新行为的限制，二是对产业中未来创新行动、创新范围的限制。

为推动反垄断执法在云服务产业发展与维护竞争秩序之间保持平衡，执法机构应谨慎启动事后调查追责程序。虽然防止超大型云服务提供商利用自身市场力量通过定价模式等方式损害竞争至关重要，但过度监管可能会扼杀人工智能等行业赖以发展的创新。而且，事后的调查追责程序需要反垄断执法机构花费较长时间、精力调查，一般为几年的调查期并需要经历多种流程，过长的调查期不利于对快速变化的云服务市场进行及时监管。因此，进行事后的反垄断规制必须谨慎，若没有足够充分的依据确信未来将出现反竞争结果，那么在生成式人工智能市场蓬勃发展、云服务市场方兴未艾的背景下，应尽量谨慎采取事后的反垄断规制手段，避免因企业通过创新取得成功而对其进行惩罚。

（二）

梯次监管路径的合理性

在云服务市场中，超大型云服务提供商利用定价模式影响市场竞争的现象已被观察到。但由于云服务产业还处于发展的早期阶段，定价模式所产生的竞争效果也可能转变形态，因此，不宜直接采用较严格的事后调查追责监管方式，而应采用符合云服务市场特征的梯次监管路径。梯次监管是指对于不同程度、不同阶段的行为，划分不同梯次，并匹配差异化监管工具的监管方式。例如，为贯彻平台分级分类监管机制，对平台发展中的阶段性问题、严重问题采用不同工具加以处理，就是对梯次监管措施的使用。针对云服务定价模式，应认清其属性、明确垄断风险所处的阶段，并匹配具有针对性的梯次监管工具。

1.云服务与公用事业存在多种相似属性，适配类似监管措施

云服务的一些特征与公用事业具有高度相似性。公用事业是负责维持社会基础设施的行业统称，往往是下游活动的关键投入要素，且具有高资本成本、网络效应和规模经济等显著特点。云服务与公用事业存在共通之处，这突出表现在以下几个方面：其一，云服务经营者需在前期投入大量成本，才能提供云计算服务。提供云服务首先依赖于部署在数据中心的物理基础设施，而数据中心属于成本极高的基础设施，且建设周期具有不可压缩性，这使得数据中心的投资与运营通常由少数专业服务提供商主导。尽管通过租赁数据中心的方式，企业能在一定程度上降低初始投资，但无法完全消除其他大量的技术投入。其二，云服务具有规模经济属性。云服务提供商虽然需要在前期投入高额成本建设基础设施，但随着服务使用主体逐步增多，提供服务所需的单位成本随之降低，此种降低的成本能够反映到客户所面对的价格之上。其三，云服务具有范围经济属性。云计算中包含的多种服务能够使用相同的资源（特别是数据中心、服务器等技术基础设施），且技术组件也可实现共享，服务商能够以更低的成本推出更多种类的服务。

与公用事业的共通性，使得类似监管措施适合于云服务市场。长期以来，因公用事业的自然垄断属性，政府会采用多种监管措施防止公用事业经营主体利用市场支配地位谋取垄断利润，这些措施主要是事前监管，即以构建市场结构来预防损害发生。通过构建更具竞争性且更少滥用行为的市场，公用事业的事前监管工具确保行业以有利于促进创新和竞争的方式发展。与之相比，云服务与公用事业的多种共通之处虽不能绝对说明前者当然具有自然垄断性质，但确能反映出云服务行业与事前监管措施的适配性，即部分经营者因高成本投入资金建设云服务基础设施而具有较高的市场地位，从而应承担相应的合规义务。而且，当前云服务提供商的定价模式已经引发垄断风险，对市场竞争造成了损害。在事后路径用时较长难以及时应对，且容易抑制创新动力的前提下，针对云服务定价模式采用事前措施，能够促使云计算供应商聚焦于云计算服务本身的创新，而非通过定价模式导致的垂直整合效果实现创新。这进而能够推动下游市场的创新，促使云服务客户积极开发各类新产品和服务。

2.定价模式加剧了市场的结构性垄断趋势，企业自我监管无效

云服务定价模式对市场的负面影响，加剧了市场的结构性垄断趋势。因算力资源的基础设施性质，理论界与实务界对云服务行业一直存在市场趋于结构性垄断的担忧。目前，谷歌、微软、亚马逊三家企业不仅占据了云服务市场三分之二的市场份额，并一直通过投资、合作等方式扩大自身的竞争势力；而且如前所述，云服务提供商还利用云信用额度与数据出站费用的组合拳将客户锁定在其云生态中，强化了客户对超大型云服务提供商的依赖。欧盟、英国和美国的监管机构正在积极调查云服务市场的垄断现象。有学者认为，人工智能市场面临结构性竞争失衡的问题，部分大数据经营者、算法技术和大模型开发者、算力经营者拥有前所未有的市场权力，形成寡头垄断。

与推动企业自我监管相比，利用梯次监管措施赋予企业合规义务是更有力的干预手段。当前云服务市场的竞争运行未能实现资源的最优配置。尽管存在有助于降低服务商转换难度或推动多云策略的技术解决方案（如标准化服务或开源解决方案等），但若政府不加以干预，超大规模云服务提供商未必有动力开发技术性能最优或定价最合理的解决方案。而实际上，规模较小的云服务提供商更有动力开发云服务之间的转换方案，以满足客户需求并与成熟服务商竞争。例如，ovhcloud、scaleway这两家欧洲的云服务提供商在北美地区50tb出口流量费用分别为：免费且无限制、大多数服务免费，而亚马逊云服务则是4500美元。为解决云服务市场的垄断风险，多个国家、地区云服务行业开始自发推进行业通用标准的制定，但均未实际落地。如在欧盟，由22家法德机构联合发起的“gaia-x”倡议，目标是保障数据主权、可用性、互操作性与可携带性并提升透明度，得到了两国政府的支持，以及云服务提供商转换与数据迁移（switching cloud service providers and porting data，swipo）倡议，其目的在于帮助企业比较服务与数据迁移方案。然而，这些倡议均面临标准未实际落地、未取得实质性成果的批评。我们能够看出，通过企业自我监管、行业自发提升云服务行业的竞争是非常困难的。因此，需要政府介入为云服务市场的部分经营者设定义务，以梯次监管的手段优化市场竞争秩序。

三、应对云服务定价模式垄断风险的反垄断工具选择

基于反垄断事后调查的延迟性、复杂性，多个国家和地区通过出台新的法律、创设新的概念来实现对数字经济新业态的梯次监管，如欧盟依托《数字市场法》中的“守门人”制度为超大型平台设定义务，我国的《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》也借助“超级平台”的分类为符合标准的平台主体设定更多责任。但实际上，反垄断法中也存在多种灵活工具，通过对反垄断工具的适当选择，能够实现对云服务定价模式垄断风险的梯次监管。

（一）

工具证否：将算力作为行业必需设施

购买云服务是企业获取算力的主要途径，有观点认为，将算力作为必需设施是规制算力相关垄断行为的可能之策。有学者提出，相比于滥用市场支配地位行为的认定，界定算力供应符合“必需设施原则”的条件要容易得多，且算力资源的稀缺性和不可替代性是满足必需设施原则的关键性标准。法国的云服务市场研究报告也传达出将算力作为基础设施的考量，提出密切关注云服务佣金比例，佣金比例可作为判断特定云市场是否具有“必需设施”属性的重要指标。算力基础设施的高成本与高需求导致该层级出现稀缺性，企业可能会优先考虑垂直整合业务和利润最高的活动，而非竞争对手或服务公众的用途，本文所说的畸形定价模式便是力求利润最大化的商业活动之一。如前所述，高成本、规模经济与范围经济等特性，使得云服务行业与自然垄断行业具有高度相似性，为解决与算力有关的垄断问题，也就容易出现将算力作为必需设施的设想。根据此种分析路径，若算力在反垄断法上被认定为一种必需设施，控制算力这种必需设施的经营者则有义务以合理条件允许其他经营者使用该设施。

计算基础设施是基础模型开发的关键投入，但根据当前云服务市场的发展情况，还不宜草率地将必需设施原则应用于算力之上。我国《反垄断法》未对必需设施原则直接作出规定，但在《禁止滥用市场支配地位行为规定》的拒绝交易条款中有所回应，且该原则在我国制度层面的应用已经有十余年之久。在欧盟，必需设施原则是《欧盟运行条约》第102条项下竞争评估的组成部分。根据欧盟法院确立的成熟判例法，适用必需设施原则认定拒绝交易行为需满足五项要件：存在拒绝供应行为，被指控企业在上游市场具有市场支配地位，该设施对希望参与下游市场竞争的企业而言是不可或缺的，拒绝提供访问权会导致下游市场的有效竞争被消除，拒绝供应具有客观正当理由。其中，必需设施认定的两个核心要件在于“不可或缺性”与“消除有效竞争”。然而，从当前整体市场状况来看，虽然云服务市场集中度有逐步提高的趋势，但市场竞争还未被固化，不满足以上核心要件。具体而言，虽然云服务行业引发了各国、各地区反垄断执法机构的关注，但不能否认的是，资源充足的提供商之间竞争激烈、市场远未饱和。即使在当前定价模式的阻碍下，用户通过分散使用不同云计算提供商的服务及内部数据存储降低风险仍然存在困难，然而，在少数几个超大型云服务提供商之外，请求接入的经营者也确有其他可行选择。这使得相关算力设施对于竞争者或潜在竞争者并非不可或缺，拒绝提供也不会显著影响相关市场竞争。因此，在当前市场发展形势下，超大型云服务提供商的算力资源并未达到“不可或缺”的程度，也未完全“消除有效竞争”，不能草率地适用必需设施原则。

（二）

工具证实：临时措施与经营者承诺

在云服务市场中，因垄断行为竞争损害的扩散范围广、速度快，需要比事后调查追责程序更快捷、便利的工具来修复已经造成的竞争损害，并防止竞争损害进一步扩大。从这个维度来看，临时措施与经营者承诺是对症良策。

1.临时措施

近年来，临时措施在域外反垄断执法中重新得到启用，其具有启动标准高、威慑力强的明显特点。临时措施，也被称为紧急措施、临时限制令等，是反垄断执法机构在调查潜在垄断行为期间可采取的临时性措施，意在阻止案件调查中可能出现的严重竞争损害。临时措施的核心内容可以分为两部分：要求积极作为的临时措施与要求停止作为的临时措施。欧盟以及美国、英国等均对临时措施有所规定。尽管数十年来临时措施已被众多反垄断执法机构纳入执法工具箱，但部分执法辖区近年来才赋予主管机构这一权力，临时措施也是在近年来才有逐步在反垄断执法中复苏的迹象。例如，欧盟委员会在2019年的“博通案”中才再次启用临时措施——要求博通公司暂停与六个主要客户达成的某些业务交易，以避免对市场竞争造成严重且无法弥补的伤害。临时措施的较少使用与其适用标准高、威慑力强的特性有关。临时措施的采取通常需要符合两项核心条件：侵权可能性（有初步正当理由）与防止损害的紧迫性（需即时救济）。在实践中，这两个要件很难同时满足。而且，虽然临时措施的适用不能起到给行为定性的效果，但可能产生实践中难以逆转的市场效应，具有较强的威慑力，甚至可能影响反垄断调查的结果。

临时措施与云服务市场具有强适配性，在快速变化的云服务市场中，临时措施能有效防止服务商使用定价模式排除、限制竞争。自“博通案”再次启用临时措施之后，反垄断理论和实务界再次关注到临时措施，特别是数字经济中临时措施的适用引发了广泛讨论。这是因为，程序简单、手段多样的临时措施具有显著的及时性、预防性特征。在满足法律与证据标准的前提下，临时措施特别适配于针对快速变化的产品、服务的反垄断调查，是应对数字市场中执法挑战的强效工具。而云计算这一服务本身就是快速变化的，云服务定价模式也在不断更新，当定价模式垄断风险预计会造成较严重的竞争损害且难以挽回时，传统的事后调查追责程序很可能因进度较慢而不能阻止竞争损害的发生与蔓延。相比之下，临时措施可以及时要求涉事经营者停止违法行为并实施积极的救济措施，以弥补事后追责程序的弊端。

我国应在反垄断法律法规中引入临时措施，以应对云服务市场乃至数字经济的反垄断挑战。在我国现行竞争法律制度中，还未设立临时措施制度。虽然临时措施的“内容物”——责令停止违法行为与设定救济措施——经常在我国反垄断案件中适用（特别是前者），但这两者的适用无法达到临时措施所产生的执法效果，其原因在于：一是责令停止违法行为往往在事后调查追责程序中适用，不能在事中阻碍损害扩大；二是救济措施目前在我国多适用于附加限制性条件经营者集中案件，适用范围有待扩大；三是两者几乎很少在执法中结合适用。因此，为更好地回应云服务定价模式垄断风险提出的及时监管挑战，应在我国反垄断法律制度中引入临时措施制度。但需要注意的是，临时措施是一项强力的反垄断工具，若适用不当，不仅可能会对市场竞争与消费者权益造成严重损害，还会同时损害反垄断执法机构的公信力。因此，在云服务市场中，我国首先要在反垄断法律制度中引入临时措施制度，将临时措施作为数字经济中的常规性执法工具，以发挥其应有效用；其次，临时措施启用标准的制定要遵循严格、审慎的原则，综合动态市场中案件的具体情况，使得临时措施既具有及时性、威慑力，又不过当。具体而言，我国临时措施的启用标准可以在以下几个方面明确：第一，在行为性质方面，反垄断执法机构应初步认定被调查企业的行为违反《反垄断法》；第二，在行为损害程度方面，须要求相关行为将对市场竞争造成不可挽回的严重损害；第三，在调查阶段上，案件应经过反垄断执法机构的初步调查，但未对行为进行最终的违法性认定。

2.经营者承诺

经营者承诺制度是反垄断法中的一种柔性执法方式，在数字经济中得到广泛使用。经营者承诺允许企业在反垄断执法机构调查过程中提出解决机构竞争关切的方案，并与执法机构进行协商。若执法机构接受了承诺措施，则需停止调查程序，而经营者则需要按照承诺实施救济措施。我国《反垄断法》第53条规定了经营者承诺制度，《国务院反垄断委员会垄断案件经营者承诺指南》进一步明确了经营者承诺的适用细节。在数字经济中，对于经营者而言，承诺制度能够使其免于违法认定与巨额反垄断罚款，因而多数平台企业愿意通过“退一步”的承诺方式承担更多的市场责任；对于反垄断执法机构而言，承诺制度既能够缩短案件执法进程，又能够促使经营者主动承担强制性救济措施，是效率较高且成本较低的执法方式。例如，在我国的腾讯数字音乐独家版权争端中，国家市场监督管理总局对数字音乐独家授权协议进行全行业的反垄断调查，腾讯在接受调查后提出承诺方案，该案以中止调查方式结案。

经营者承诺制度能够契合执法机构应对云服务定价模式垄断风险的工具需求。云计算服务的快速发展为反垄断执法带来了新问题，在应对云服务定价模式的垄断风险时，反垄断执法行动需要做到两个方面：一是确保法执法的快速性，以避免在已经发生市场倾斜且可能无法扭转反竞争结果的情况下采取行动；二是在最大程度上恢复市场竞争，考虑到反竞争行为的广泛影响，通过促使经营者履行救济措施，能够更好地回应在数字市场中修复市场竞争的复杂性。而经营者承诺制度可以较好地契合这两方面要求：一是经营者承诺的适用阶段为执法机构通过初步调查得出初步判断后。这意味着，在经营者提起承诺申请时，执法机构仅对涉案行为进行了初步调查，因此，承诺制度的适用能够避免执法机构继续进行旷日持久的详尽调查。二是经营者承诺制度的核心即为通过救济措施的协商使经营者承担相应的责任，且执法机构同意的承诺方案应包括能解决竞争问题、恢复市场竞争的救济措施，实践中，承诺决定中的救济措施多为恢复性救济措施。因此，经营者承诺是应对云服务定价模式垄断风险的实用反垄断工具。而且，在云服务市场中，已经出现了适用经营者承诺程序解决垄断关切的现实案例。2023年7月，欧盟委员会对微软启动调查，委员会初步认定，微软一直将teams（云协作平台）与其市场领先的生产力应用程序捆绑在一起的行为，使teams在分销方面获得了不正当的竞争优势，限制了云端通信和协作产品市场的竞争。2025年12月，欧盟委员会宣布已接受微软关于解决欧盟对其热门团队协作平台teams所持竞争问题的承诺，承诺措施包括：以较低的价格提供不包含teams的套件、允许拥有长期许可证的客户切换到不包含teams的套件、保持互操作性等。

当前，我国已经建立较为成熟的经营者承诺制度，实践中也多次适用经营者承诺解决垄断关切。因此，在应对云服务定价模式垄断风险时，重要的是提升经营者承诺制度的适用频率，并针对云服务定价模式设定具有针对性、可行性的救济措施。

四、梯次监管云服务定价模式垄断风险的救济措施

在梯次监管路径下，为达到有效监管云服务定价模式垄断风险的目标，不仅要配置适合云服务市场的反垄断工具，更要探寻与反垄断工具相配合使用的救济措施。根据云服务定价模式的特征及其造成的竞争损害，可以总结出以下几种适配性救济措施。

（一）

提升云服务的价格透明度

云服务定价模式能引起垄断风险的根源之一在于：云服务的价格透明度较低。丹麦竞争与消费者管理局认为，云服务客户在事前比较不同云服务提供商的产品，以及/或者在事后了解和评估自身当前云服务使用情况方面缺乏透明度，特别是定价透明度。一方面，这使得客户难以预测未来的云服务成本。利用云服务定价模式，云服务提供商能够在前期通过强调短期收益吸引客户，这使得客户在选择服务商时，较多关注初始阶段云服务提供商能够提供的“优惠”“免费”信用额度以及使用过程中的云服务报价，而较少注意到其他额外的服务成本。另一方面，较低的定价透明度允许云服务提供商将多种其他成本转移到数据迁移成本之上，形成了高昂的数据转出费用。在这两方面的作用下，云服务提供商和客户之间的关系失衡，客户的议价能力降低，即使是实力较强的客户也难以就合同条款进行谈判。申言之，价格透明度缺失限制了客户选择最适合自身的云服务配置的能力。

云服务提供商应提升其云计算服务的价格透明度。价格透明度是反垄断法执法实践中的一种救济措施，近年来多出现在有关“算法共谋”的规制讨论中。英国竞争与市场管理局（cma）于2025年11月专门发布了《价格透明度：cma209》指南（以下简称《透明度指南》），意在保护消费者知情权、促进市场公平竞争。具体而言，为抑制云服务提供商定价模式垄断风险导致的竞争损害，可以从以下两个方面提出价格透明度要求。

第一，价格透明的针对对象是反垄断执法机构与客户。为实现有效监管，云服务提供商首先应向反垄断执法机构披露其服务价格，并解释定价与成本之间的关系、说明定价的合理性。在面向客户时，也要做到提供清晰、及时的价格信息，以供客户能够在接受服务前预判服务费用。

第二，价格透明的核心方面是向主体清晰说明基础服务、附加服务、数据出站费用的价格。对于数据出站费用，应向客户说明数据出站费用的计算方法。目前，云服务提供商计算数据出站费用均以需要出站的数据量为基数，客户无法预估其数据总量，便无法提前计算出站所需总费用。根据《透明度指南》的规定：若因产品性质导致总价格的全部或部分无法提前合理计算，经营者需提供消费者自行计算总价格所需的明确信息，以“同等显著性”标准列出计算方式说明，全流程覆盖计算价格说明，并及时更新总价格。提升数据出站费用的透明度可以参考此种方式，即不仅在客户开始使用服务之前使用清晰的方式、在明显的位置说明价格及价格计算方法，还要在客户使用过程中、在明显位置向客户提供已存储数据量、传输价格、计算方式等计算价格所需的必要信息，并设置“系统计算器”，及时更新数据出站所需总费用，以促使客户根据自身经营所需做出最适合自身的云服务选择。

（二）

推动云服务提供商之间的互操作性

提高云服务提供商之间的互操作性能够降低定价模式形成的锁定效应，为客户落实多云策略提供便利。云服务定价模式形成的市场壁垒与锁定效应，阻碍了云服务客户多云策略的实现，而互操作性这一救济措施能够减轻锁定效应，简化下游客户在多个云服务提供商之间转换的难度。云服务包含三种模式：基础设施即服务、平台即服务、软件即服务，不同的云计算服务模式中，互操作性具有不同的含义。在基础设施即服务和平台即服务模式中，互操作性指“虚拟化平台管理接口在不同提供商之间运行所需的接口或应用程序接口”，包括不同云服务提供商之间的协作能力，以及客户在不同提供商之间迁移工作负载的能力；在软件即服务模式中，互操作性问题本质上涉及数据格式、文件及协议的兼容性。随着云服务市场的发展，客户的需求形式不断多样化，云服务提供商提供服务的方式也从提供纯粹标准化的计算资源逐渐转变到提供定制化的计算资源，针对客户的不同需求提供不同类型的服务。例如，某一应用程序开发商可能希望在一家云服务提供商处训练模型，并在另一家云服务提供商处运行应用程序。但若市场中云服务提供商之间不能实现协作互联，用户通常就需要付出额外成本来重新配置他们的数据和应用程序，以便在不同的云环境中工作。因此，应提升市场中云服务提供商之间的互操作性，便于客户比较不同产品或服务，推动基于服务本质的竞争。

但是，提高云服务提供商之间的互操作性不应要求实现“功能等效”。欧盟《数据法案》第35条规定，数据处理服务互操作性的开放规范及协调标准应“在技术可行的情况下，促进第30条第1款所述的、涵盖相同服务类型的不同数据处理服务之间实现功能等效”。该条提出了云服务互操作性的功能等效要求。产品间功能等效性的实现取决于以下两点：定义产品所需的功能数量、每个功能内部的差异程度，在云服务语境下，功能等效性要求云计算服务提供商确保其客户能够在同类服务中获得相同的客户体验。但从云计算市场的发展情况来看，将等效性要求在云服务领域落地实施可能面临极大挑战。功能等效性的要求实质上意味着，对于任何一项功能，企业都倾向于提供不优于其他企业的功能，因为若提供更优功能，将无法满足功能等效的要求。然而，云服务市场中各个服务商提供的功能本身即具有较大差异性，典型的云计算服务提供商仅能提供全部可用功能的45%，若要求云服务提供商在互操作性措施中达到功能等效，那么那些提供额外功能的企业便需减少服务种类，以确保其客户能在其他提供商处获得相同服务。这将导致市场中的云服务功能统一降低至“最低标准”，云服务功能的多样性随之降低。因此，虽然互操作性是减轻云服务市场中锁定效应的适当措施之一，但功能等效要求未免太过严格，不利于云服务市场的创新发展，在我国云服务市场适用互操作性这一救济措施时不建议同时要求功能等效。

（三）

实现云服务之间的可携带性

云服务之间可携带性的实现能够减轻客户受制于单一云服务提供商的担忧，解决供应商锁定的问题。可携带权最初是在gdpr第20条中提出，该条确立了数据可携带权，赋予了数据主体将个人数据直接从一个控制者传输到另一个控制者的权利，只要技术上可行。目前我国的研究也多集中于数据的可携带之上，《个人信息保护法》第45条第3款规定了个人对其个人信息的可携带权：“个人请求将个人信息转移至其指定的个人信息处理者，符合国家网信部门规定条件的，个人信息处理者应当提供转移的途径。”云服务之间的可携带性是指客户在不同云环境之间快速迁移资源的能力，它可以指从私有云迁移到公有云（反之亦然），也可以指从一个公有云提供商迁移到另一个公有云提供商。云服务之间的互操作性指向协作能力，可携带性则指向迁移流畅度，两者相互配合，能够便利云服务客户在多个云场景之间的转换、协作。

云服务之间的可携带性包含多个方面，实现可携带性的方法也需对应多个方面。与当前主要研究不同的是，云服务之间的可携带性不仅仅包括数据的可携带性，而是囊括平台、数据、应用程序、工作负载四种类型，四者的可携带性是完全不同的概念，在不同云计算服务模式中的重点也不同。例如，在平台即服务和软件即服务层级，数据的可携带性更可能成为一个显著问题；而在基础设施即服务和平台即服务层级，平台的可携带性就更为重要。具体而言，云服务提供商可以通过以下方法推动云服务提供商之间可携带性的实现：第一，在平台可携带性方面，需采用标准化底层技术栈并提供适配工具。建议云服务提供商使用开源或行业通用技术架构，支持主流操作系统且不强制捆绑自有系统，减少客户携平台转换重新架构基础设施的成本。第二，在数据可携带性方面，应使用统一数据格式与接口标准，并且开放应用程序接口，明确接口开放规则。第三，在应用程序可携带性方面，推动应用程序架构标准化。引导客户采用容器化架构，解除应用程序与底层架构的依赖，促进应用程序迁移后无需修改或仅需少量适配即可正常运行。第四，在工作负载可携带性方面，可以开发工作负载迁移工具。工作负载迁移工具能够使客户的工作负载直接推送至其他平台而无需重新构建，并增强迁移的稳定性与速度，减少迁移时间与中断可能性。此外，欧盟《数据法案》也为云服务的可携带性提出功能等效要求。如上所述，此处同样强调，由于功能等效将影响创新自由、降低新功能开发动力，促使云服务提供商之间实现可携带性不应要求功能等效。

结语

在云服务提供商密集投资行为引发的市场集中度担忧之外，云服务定价模式引发的垄断风险也值得关注。云服务市场中，超大型云服务提供商利用高额面值、较大范围的云信用额度吸引客户使用其服务，并通过高昂且充满不确定性的数据出站费用阻碍客户转向，不仅筑高了市场准入、扩张壁垒，还加强了超大型云服务提供商对企业客户的锁定效应。从市场竞争角度来看，云信用额度与数据出站费用的组合定价模式，一方面削弱了竞争对手的竞争能力，另一方面损害了消费者的正当权益，造成了竞争损害。

云服务定价模式的垄断风险导致市场竞争被排除、限制，但传统事后规制模式存在不适配之处，应采用更具灵活性的梯次监管路径。作为一种允许客户完全免费使用服务的定价模式，云信用额度难以被认定为忠诚折扣以及掠夺性定价；基于云服务基础设施的特殊属性及复杂成本结构，数据出站费用也难以被认定为不公平高价。而且，为推动反垄断执法在云服务产业发展与维护竞争秩序之间保持平衡，执法机构应谨慎启动事后调查追责程序。对云服务行业进行透视后能够发现，云服务与公用事业之间存在共通之处，且云服务提供商自我监管无法解决定价模式引发的垄断风险。因此，需要为云服务市场的部分经营者设定合规义务，以梯次监管的手段优化市场竞争秩序。

在梯次监管路径下，超大型云服务提供商的算力资源并未达到不可或缺的程度，也未完全消除有效竞争，不能草率地适用必需设施原则。而由于能够满足云服务市场监管的及时性、预防性与救济性要求，临时措施与经营者承诺是较为合适的反垄断监管工具。实践中，临时措施与经营者承诺所包含的救济措施应重点关注以下几种：第一，提升云服务的价格透明度，明确价格透明的针对对象及计算方法。第二，推动云服务提供商之间的互操作性，但不要求实现功能等效性。第三，实现云服务之间的可携带性，针对平台、数据、应用程序、工作负载四种可携带类型出台对应的措施，以便利客户多云策略的实现。

目录｜《东方法学》2026年第2期

魏东｜污染环境罪的累积犯法理再诠释

金鸿浩｜关系刑法学视域下犯罪论体系重构

杨帆｜民营企业刑事诉讼程序保护的体系化路径——以《刑事诉讼法》第四次修改为切入点

孙中原｜论行政规划的强制性

林树荣｜低空空域权利配置的法经济学分析

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http://www.sls.org.cn

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